中國網/中國發展門戶網訊 習近平總書記強調，“加快發展新一代人工智能是事關我國能否抓住新一輪科技革命和產業變革機遇的戰略問題”。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出“健全新型舉國體制”。人工智能技術創新的發展離不開以企業為主體的科技創新體系，新型舉國體制在顛覆性技術和前沿技術創新方面的統籌引導作用更加突顯，特別是以企業集群為載體、以上下游產業鏈企業為依托、以企業創新生態系統為代表的創新體制機制將發揮更大作用。以新型舉國體制推動人工智能技術創新，要改變以往單純依靠國家指令性計劃的做法，超越政府與市場的簡單二元論，在政府和市場中間地帶找到第三類中間組織——企業創新生態系統。
新型舉國體制與企業創新生態系統的關系本質上是政府與市場邊界的傳統命題，但卻更有時代內涵和現實意義。2025年中國農歷春節期間，以人工智能企業杭州深度求索人工智能基礎技術研究有限公司（DeepSeek）為代表的“杭州六小龍”廣受關注，引發國內城市對人工智能等顛覆性技術及其產業發展的對照反思：在以企業為創新主體的人工智能時代，地方政府何以作為？本文認為，企業創新生態層面的集群式創新仍離不開“有為政府”。目前，學界對人工智能技術較多關注技術層面的研究開發、頭部企業的研發強度及模式比較，或是國家整體宏觀層面的治理應對與大國競爭，對于企業創新生態系統和新型舉國體制相結合還關注不夠，特別是對新型舉國體制這一國家戰略組織模式如何牽引、嵌入并助力人工智能企業科技創新的作用機理還未能理清闡明。所以本文提出以新型舉國體制為視角、以企業創新生態系統為載體，重新審視技術創新與有為政府相互融合與促進的邏輯、問題與對策。
新型舉國體制嵌入適配人工智能企業創新生態系統的遞進邏輯
創新模式新特征：人工智能技術創新自下而上不可預測式涌現
新型舉國體制通過一系列的非線性舉措，既保持人工智能創新的自主涌現活力，又確保其與國家重大戰略需求同頻共振。當前，人工智能技術創新日益呈現自下而上涌現、由點及面、多元開放的開源模式等特征，創新方向難以預測、創新點的涌現難以控制、創新人才的出現不易識別與可控。ChatG教學PT、Sora、DeepSeek等人工智能技術領先產品的涌現存在一定的“偶然”色彩，由此形成的人工智能企業創新生態系統具有自組織性、多元開放性和動態演化性，與被預測、規劃、管理的傳統創新鏈路明顯存在不適應和不匹配之處。
與傳統相比，人工智能技術創新呈現不同特征：動力源重構。創新由底層技術突破（科學探索）和應用需求（目標導向）雙重驅動，深度學習、強大算力、海量數據和智能芯片、網絡設備等底層技術使得人工智能系統從簡單功能發展到復雜的智能行為，數據處理、科學發現與產品研發、產業發展都驅動技術創新。主體結構嬗變。創新創業日益“草根化”，其不再限于大型企業和研究機構，眾多初創企業和中小企業通過自主研發或協同合作開發新的產品和服務，形成了一個自下而上、更具活力和整體競爭力的“競合共生”創新生態系統。 創新過程迭代。人工智能技術具備自適應性、動態性等特征，通常不需要一次性解決所有問題，而是根據環境信息變化進行動態調整和優化，在各種應用場景中不斷提升性能和進化，呈現“小步快跑”式的迭代優化，實現質變躍遷。路徑選擇優化。創新不再簡單沿著“基礎研究－應用基礎研究－開發研究”的線性方式展開，而是以應用需求牽引基礎研究，將3類研究一整套創新鏈壓縮在一個組織里，把產學研“濃縮”在一個產品形態和生態系統中。當人工智能技術沉淀積累到一定程度，可能會突然出現乃至顛覆性的“質”的飛躍。例如，大規模語言模型（LLM）的出現極大地改變了人工智能技術的應用軌跡，催生了ChatGPT、Sora等人工智能技術成果；DeepSeek團隊通過微調和工程優化開發的MoE（混合專家）架構顯著降低了訓練成本，沖擊了大模型發展的傳統范式，引發新一代人工智能技術新浪潮。
政府職能新優化：新型舉國體制嵌入企業層面“造生態”而非“做業態”
新型舉國體制是在國家戰略需求牽引自上而下的一系列創新體制機制安排，而企業創新生態系統則更加強調以企業家精神為核心自下而上的市場化試錯探索與價值競爭。兩者在表面上似乎存在顯性矛盾，但新型舉國體制通過“戰略預期引導+市場要素配置”的協同機制，彌補“市場失靈”與“政府失靈”，實現政府與市場的雙向嵌入。
不同于傳統重大工程技術創新的可預期、可控制、可驗收，自下而上涌現的人工智能技術創新要求改革原有行政計劃性舉國體制，實施基于市場決定資源配置基礎上的有為政府舉國體制。政府角色從“單向管控業態”轉向“生態化賦能”，提供企業“可以干”的“土壤”，而非指揮企業“干什么”的“指令”，具體包括：職能界面重構。政府從“指令發出者”成為“需求翻譯者”，提供創新生態的“需求信息及目標引領參考”，中國具有超大市場規模優勢、潛力巨大，政府在重大需求、產業目標方面掌握信息優勢，能在國家目標引領和戰略規劃支撐方面為企業提供參考引領。服務形態迭代。政府由要素供給升級為生態營造，提供創新生態的“軟基礎設施”，重在“造生態”而非直接下場“做業態”，吸引優待創新人才、加大金融支持和推動成果轉移轉化。支撐邏輯躍遷。政府作為“公益性天使投資人”秉持長期主義精神為初創企業提供“公益耐心資本”，按照市場投資規則，識別、孵化、支持有潛力的初創企業，以首臺套補貼、稅收遞延等制度創新降低企業試錯成本，寬容“失敗”、鼓勵創新、不從“成功”中牟利，在企業后期及時退出并反哺支持更多初創企業，彌補市場投資機構的短期逐利性短板。例如，珠海橫琴自貿區為國產人工智能芯片企業設立“政策適配沙盒”，將基礎設施建設支出按研發強度梯度抵扣增值稅，實現政策工具與企業創新的精準適配。由此，構成了“市場政府互嵌—應用反推基礎”的雙螺旋上升鏈路，形成了有為政府和有效市場良性互動、優勢耦合的新型舉國體制。
殊途同歸：新型舉國體制托舉企業創新生態系統是多數成功經驗的共同選擇
聚焦人工智能前沿技術領域，新型舉國體制的作用邊界并非保姆式地陪跑企業成長，而是國家和政府扮演了企業創新的牽引式、陪伴性和鼓勵者的角色，構建有利于企業集群、系統性創新的創新生態系統，通過集群式協同、整合式創新突破技術壁壘。創新經濟學家馬祖卡托（Mazzucato）將國家在促進創新中的作用稱為“企業家型國家”（the entrepreneurial state），強調依靠“舉國體制”實現創新。縱觀科技發展史，以國家戰略需求為牽引支持和保障，以集群式創新的企業生態系統為載體，是美、日、韓等國實施半導體產業趕超的主要形式。美國國防部高級研究計劃局（DARPA）、小企業創新研究計劃（SBIR）都是美國特色科技創新“舉國體制”的代表。日本九州半私密空間導體產業集群的有效構建、戰略性的地理位置選擇、人才培養與市場管理、政府的有力支持、國際合作與技術引進、對危機的有效應對和持續創新，造就了索尼、豐田、東芝、佳能等世界一流企業。同樣，韓國政府依托“政府投資-企業研發”模式，對半導體行業進行大規模投資，加強跨部門和地區的協調，通過與全球領導者的垂直合作以及與其他國家公司的戰略合作，獲得了必要的技術和生產能力，從而在全球半導體市場中占據一席之地。
比較視野下人工智能企業創新生態系統的新型舉國體制
企業創新生態系統層面新型舉國體制的要素構成與運行邏輯
創新生態系統一詞起源于自然生態系統觀念，是由企業、消費者和市場及所處自然、社會和經濟環境構成的共生演化系統。隨著技術迭代發展、市場環境快速變化、企業發展復雜性和不確定性增加，微觀層面的企業創新生態系統理論和實踐受到國內外廣泛關注。1993年，Moore系統論述了企業生態系統，將其定義為一種“基于組織互動的經濟聯合體”。美國競爭力委員會（Council on Competitiveness）2004年在《創新美國：在挑戰和變革的世界中實現》（Innovate America: thriving in a world of challenge and change）報告中首次提出在企業、政府、研究者（教育家）與工人之間建立一種新關系，形成21世紀的創新生態系統。基于創新要素在創新生態系統中的地位與作用差異，可以分為5類——創新主體要素、知識供給要素、制度供給要素、市場服務要素、社會文化要素，包含研究、開發和應用三大群落，各個要素和群落不斷變化和相互作用如圖1所示。人工智能企業創新生態系統則是一個更為具體和開放的概念，不僅包括了人工智能技術創新企業，還包括了所有參與人工智能創新過程的主體，如政府、高校、科研機構等，更加強調各創新主體之間的互動和協作，以及它們如何共同推動人工智能技術的創新和應用。
企業創新生態層面的新型舉國體制，是指國家政府（尤其是國防部門）通過影響和介入企業創新生態系統，從而推動實現企業集群式創新演進的一整套體制機制安排。因此，相對于企業創新生態系統，從需求到供給、從資源到資本、從內部到外部，新型舉國體制主要存在六大要素：國家戰略需求、國家戰略資源、國家產業政策、國家耐心資本、創新制度供給和國家安全保護。新型舉國體制嵌入人工智能企業創新生態系統跨越發展的運行邏輯在于：以國家戰略需求為導向、國家戰略資源為支持、國家產業政策為抓手、國家耐心資本為催化、創新制度供給為保障、國家安全保護為護航，建立健全一系列企業生態位和生舞蹈場地態系統得以持續自循環運轉的體制機制，構建一個能夠孕育創新、自我循環、迭代更新的企業創新生態系統（圖2）。
美國人工智能企業創新“偶然”背后的“內隱式舉國體制”
美國的“大科學”與“大科學項目”概念是“舉國體制”的重要思想基礎，用于描述“曼哈頓工程”“阿波羅登月計劃”等科技項目。雖然美國的自由主義經濟傳統促使其在意識形態層面強調對大政府的回避，但實際上自“二戰”以來，以《科學：無盡的前沿》（Science, the Endless Frontier）為標志，在國家安全驅動下美國政府（國防）部門打造出了美國式的“內隱式舉國體制”，ChatGPT等突破性技術產品的誕生絕非偶然，背后仍有內隱的“有形的手”。
人工智能時代所依賴的半導體產業與關鍵企業，是在美國政府特別是美國國防部的大力支持下發展起來的。半導體最先起源于美國國防部的軍事需求與技術溢出，美國軍方給予了最初的科研資助和早期訂單資助。1947年，貝爾實驗室發明的晶體管徹底改變了電子工業，在關鍵發展階段得到了美國軍方的資金支持。DARPA通過超高速集成電路（VHSIC）計劃等非對稱配置資源，資助美國德州儀器（TI）等企業開發先進集成電路設計方法，推動美國在20世紀80年代實現芯片微加工線寬從3微米到1微米的產業級突破。美國政府并沒有人為介入硅谷科技創新企業的競爭格局，而是通過干預市場結構促進技術擴散，打造“創新外溢”的硅谷生態。例如，1956年，美國司法部與美國電話電報公司（AT&T）的和解協議強制開放2.4萬項電信專利（1940—1960年），使之成為硅谷企業的技術準公共品；1974年，美國司法部發起對AT&T的反壟斷訴訟，使得朗訊等新企業崛起，加速了通信設備市場的技術流動與擴散。當技術擴散完成后，市場機制逐步成為主導力量。例如，1987年，美國英特爾公司（Intel）轉型為純商業公司時，軍事技術溢出的多路徑效益已覆蓋2 386項專利許可，形成自組織的技術網絡。這種“前端投入—中端擴散—后端自生”的機制，本質上是政府利用其公共（國防）采購的高風險承擔能力降低企業的技術不確定性，而后通過市場競合篩選技術路徑、資本接力支持鏈條，創造了有效競爭且擴散充分的創新環境，形成“前端投入—中端擴散—后端自生”的創新閉環，使得創新技術和企業不斷涌現。
直至今日，美國政府仍采取各種措施支持半導體、人工智能等顛覆性技術與產業發展，孵化培育了OpenAI、xAI和ChatGPT、Grok人工智能領軍企業和前沿產品。以ChatGPT為例，其誕生與發展是美國式國家創新資助、科學技術進步和資本市場選擇等多重賦能的受益者。美國在人工智能領域的基礎研究布局可追溯至20世紀50年代，自1956年達特茅斯會議首次提出“人工智能”概念后，美國國家科學基金會（NSF）持續資助神經網絡、機器學習等底層技術研究；靈活的移民政策（如H-1B簽證）和優質的高等教育吸引全球頂尖人才，其中OpenAI核心團隊中40%成員為非美國國籍；人工智能領域的長期投入奠定技術基礎，如深度學習、自然語言處理（NLP）領域的早期突破多由美國高校和企業主導，且不斷開源模型，降低技術門檻；風險投資與天使資本活躍，對高風險技術研發寬容度高，OpenAI早期獲美國Y Combinator孵化器支持，后期在2019年、2023年相繼獲得微軟的10億美元、130億美元注資；同時，美國政府通過《國家人工智能研發戰略計劃》（2016年）、《國家人工智能倡議法案》（2020年）、《芯片與科學法案》（2022年）等為OpenAI等私營部門提供研發稅收減免、研究資金保障等激勵措施，最終ChatGPT在2022年12月橫空出世，引發行業震蕩和全球矚目。后續美國國防部與OpenAI合作開發開源網絡安全軟件工具，形成需求反哺。據統計，自ChatGPT推出以來，美國國防和安全部門已為人工智能項目支付7億美元，顯示出美國政府對于人工智能技術的重視和支持程度，形成了“風險投資—企業研發—政府采購”的3級助推機制。
依靠技術創新的快速推進、多元化的參與者構成、持久多樣的金融支撐、開放式創新與知識產權保護的平衡等，美國確立了“基礎研究突破—快速工程化—全球生態擴散”的市場發展新范式，這種以敏捷開發對抗技術不確定性的模式，與我國現行的“規劃—立項—驗收”線性管理機制形成鮮明效能對比。但是，隨著以DeepSeek為代表的自主創新公司的“意外崛起”，地方層面的“新型舉國體制”豐富和推進了我國科技創新“新型舉國體制”的概念內涵和范式重構，通過整合政府組織能力、市場規模優勢和政策工具組合，企業層面的創新生態系統仍然存在巨大的“有為政府空間”。
中美新型舉國體制促進人工智能企業生態的邏輯異同
中美兩國的人工智能技術創新和企業生態不同，以新型舉國體制推進人工智能企業創新生態系統的內在邏輯與實踐方式存在著諸多差異。在制度根基層面，中國新型舉國體制以社會主義制度為基礎，且公有制資本占有主體地位，強調政府引導、產業鏈鏈主企業（如中央企業）和民營科技領軍企業的創新引領擔當作用；而美國則基于資本主義制度，建立在成熟市場機制之上，依托大資本驅動與企業集群創新，表現為“分層協作”的橫向聯盟體系。在發展目標上，因兩國發展階段差異和科技發展水平的錯位，中國目標聚焦于關鍵核心技術攻關和供應鏈安全重構的雙重突圍，旨在實現技術替代與科技自立自強，如芯片攻關重在突破“卡脖子”技術；美國則著眼于技術代差維護與產業主導權把控，如《芯片法案》通過“技術出口管制+逆向補貼”提高進入壁壘。在資源動員模式上，中國通過“有為政府+有效市場”模式，依托中央科技委員會等特殊機構進行縱向整合，實現政產學研用的垂直協同，同時在風險分擔上建立專項基金進行對沖；美國以市場為核心，通過《通脹削減法案》等稅收杠桿間接引導，形成分層協作、市場驅動的橫向聯盟，利用市場篩選機制讓民間資本承擔80%的創新風險，以DARPA等機構項目制進行管理，以知識產權前置和利潤驅動激勵研發。在國際參與路徑方面，中國堅持自主創新，采用“備案準入制”柔性管控大模型等敏感技術，同時兼顧國際合作（如“一帶一路”倡議）；而美國高度依賴全球產業鏈，但通過《芯片法案》等出口管制手段實施非對稱技術封鎖、構建“芯片四方聯盟”強化技術壁壘，形成不對稱優勢，反映其依賴全球化基礎卻實施技術“半脫鉤”的矛盾性。
但是，差異背后中美兩國也遵循了一些共同的理念規律（表1）。在制度基礎上，中美都重視國家力量在推進人工智能創新中的重要作用，強調以企業家精神推進人工智能發展治理；在發展目標上，中美兩國都在追求關鍵核心技術的“自主化”和產業鏈韌性；在資源動員模式上，中美兩國均探索政府與市場的協同機制，不斷深化政府與市場協作，強調政府對中小企業的孵化扶持；在國際參與路徑方面，中美兩國都重視與技術先進國尤其是盟國加強合作，以加快先進技術研發和產業化應用。
新型舉國體制嵌入推進人工智能企業創新生態系統跨越發展的內在機理
國家戰略需求為引導，形成科技創新的“承諾機制”而非“業態約束”
新型舉國體制通過戰略需求引導實現了人工智能領域的供需適配，構建了“戰略指引—市場響應”的雙向作用機制：在政府層面通過制定戰略路線圖和技術白皮書明確創新方向，在市場層面則依托多元主體的自主協同形成創新網絡。以國家戰略需求的“承諾”和“預期”引導、激勵和約束人工智能企業創新生態系統發展，從而鼓勵和保障人工智能技術創新活動的順利進行。其特征體現為3個維度的突破性轉變：資源配置方式：從行政指令轉變為“戰略預期引導+市場要素配置”相結合，政府通過重大需求清單和場景開放機制釋放信號，金融市場、風險投資和創新聯盟根據市場規律進行資源調配。創新動力：源于研發機構與市場主體通過契約合作形成的科技經濟共同體，創新主體在國家需求的引導下，自主決策、自主創新，并通過市場競爭實現資源優化配置，推動技術迭代和產業化發展。組織協同方式：從層級管控轉向平臺治理，依托人工智能基礎設施構建創新共同體，通過專利池建構、標準聯盟等市場化手段促進主體間知識流動。總體而言，新型舉國體制下的人工智能創新生態系統明確了國家重大戰略需求、提供了一片可預見的廣闊創新“市場”，蘊含著豐富的資源支持、發展潛力和“預期收益”，實現了國家戰略需求與科技創新供給能力的精準匹配。
國家戰略資源為支持，覆蓋科技創新的全生命、整過程、長周期
基于人工智能創新的生小樹屋命周期，新型舉國體制從資源供給側構建了覆蓋“基礎層—研發層—產業層”的全鏈條制度支撐體系，其超越指令計劃經濟的核心體現在市場化制度創新與傳統戰略資源協同形成的乘數效應。在人工智能技術創新的基礎階段，通過“動態學科評估—產業鏈人才需求”耦合機制重構教育資源配置。新型舉國體制下的政府行為可以直接調整眾多高校和研究機構的學科設置、教育重點與人才培養方向，或者通過財政補貼、項目支持、資源傾斜等方式間接引導人工智能教育和人才培養；在人工智能技術創新的研究階段，國家可以集中人才、資金、政策、土地等資源，為人工智能創新企業提供長期性的支持，推動企業的研發探索和國家重大需求相契合，從而獲得更長的生命周期與國家支持；在人工智能技術創新的應用階段，形成“供需雙向契約+質量梯度獎勵”的市場化調節機制。從國家重大戰略需求出發的保障承諾，將為人工智能企業創新生態系統提供切實的穩定服務和保障支撐，通過政府采購、事后補貼、質量獎勵等產出激勵，增加人工智能企業技術創新的穩定預期和信心，反向激勵企業技術迭代，倒逼其提高創新能力和水平、提供符合國家需求的產品和服務。
國家產業政策為抓手，基于市場規則識別乃至全過程孵化培育產業“贏家”
新型舉國體制的“市場嵌入式創新”范式突破了傳統計劃經濟的線性控制邏輯，其本質是通過制度互補性構建“國家戰略引導—市場動態選擇”的雙向適配機制。國家通過前期廣泛投資、普遍試錯，將本來由單個企業承擔的試錯成本“社會化”，由國家力量探索和明確人工時租智能技術創新的可能方向，交給經受市場競爭的企業接力發展，形成通過市場規則挑選和培育人工智能技術創新企業的“產業贏家孵化機制”：國家通過政策引導和市場激勵來促進企業的自主創新和技術進步；國家從基礎理論研究、產業發展環境、平臺支撐和人才基礎等方面入手，加強基礎研究引領創新周期；國家培育發展基于人工智能技術的新產業、新業態、新模式，并有效發揮政府產業政策作用，加大研發投資力度，通過國際合作促進知識共享和技術標準統一，應對技術脫鉤、貿易限制等挑戰，不斷提高我國人工智能技術創新國際競爭力；在國家戰略需求引導下發揮市場的“贏家挑選”機制，從眾多人工智能技術創新企業中挑選和孵化培育核心企業和更多獨角獸企業。
國家耐心資本為催化，以政府投入牽引多元社會資本孵化前沿創新
新型舉國體制的“耐心資本驅動”模式實現了政府引導與市場選擇的制度性耦合，更能激發勞動、知識、技術、管理、數據等生產要素活力，引導全社會資本要素向人工智能企業創新生態系統順暢流動和高效配置。例如，美國官方對下一代人工智能技術予以投資優先權，謀求和擴大其技術領先優勢：在《2020“國家人工智能計劃”法案》《軍事人工智能法案》等政策支撐下，美國政府成立多層次、跨領域的技術創新投資部門，將私人資本與聯邦擔保貸款配對，以吸引和擴大私人資本對國防部關鍵技術領域的投資；DARPA持續投入“基礎人工智能科學”（FAIS）等基礎研究項目；美國國家航空航天局（NASA）一直將人工智能作為其核心研究領域之一，不斷推動人工智能技術的基礎研究和應用開發。隨著ChatGPT、Sora等產品的發布，美國政府充當“天使投資人”，對人工智能研究采取廣譜式資助，疊加有影響力的產品背書，持續吸納國際資本進入美國，形成以戰略性、高密度、長周期的耐心資本，強力推動人工智能前沿技術研發及產業化發展的基本格局。相較于指令性計劃，新型舉國體制的核心突破在于重構“國家—市場—社會”的資本關系，用市場信號替代行政指令來選擇技術路線，用資本契約替代行政考核來約束創新行為，用國家戰略資本定力催生市場企業主體創新活力，最終推動形成具有自組織能力的人工智能企業創新生態系統。
國家創新制度供給為保障，跨越創新和成果轉化的“死亡之谷”
新型舉國體制的“制度—市場”協同范式突破了傳統計劃經濟的線性創新路徑，通過構建“制度供給—市場驗證”的閉環機制，系統性解決人工智能創新鏈條的“死亡之谷”問題。當前，人工智能科技創新和成果轉化面臨隱性知識轉化、算法偏見、政策法規滯后、組織協調不力、難以跨越“死亡之谷”等多重障礙。新型舉國體制堅持科技創新與制度創新相結合，為人工智能科技創新和成果轉化提供堅實的制度基礎和法律保障：我國在2017年發布的《新一代人工智能發展規劃》提出面向2030年我國新一代人工智能發展的一攬子措施；面向算法治理，出臺《關于加強互聯網信息服務算法綜合治理的指導意見》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等；面對人工智能合成技術的快速突破，出臺《互聯網信息服務深度合成管理規定》《生成式人工智能服務管理暫行辦法》等。國家通過創設“監管沙盒+負面清單”的彈性制度框架，不斷完善知識產權保護、健全科技成果轉化機制、優化創新資源配置等，從而為人工智能領域的科技創新和成果轉化創造更加有利的條件，促進人工智能技術的持續創新和廣泛應用。
國家提供安全保護，在地緣政治戰略競爭中為企業提供護航
當技術創新與大國競爭深度耦合，出口管制與技術遏制成為國家間戰略競爭的重要工具，新型舉國體制“統籌發展和安全”，通過構建“戰略護航—市場賦能”的雙向增強機制，系統性應對人工智能發展在地緣政治競爭中的創新安全挑戰。國家對外以主權國家身份應對大國戰略競爭中的種種挑戰，對內從技術到產品、從人才到產業采取多重舉措維護人工智能企業生態系統安全。2020年9月，美國國防部啟動“人工智能國防伙伴關系”，吸引澳大利亞、加拿大、法國、英國、日本、韓國等國參與，構筑人工智能“反華聯盟”，發布《半導體制造物項出口管制》《個人空間人工智能擴散出口管制框架》等規則對集成電路和人工智能模型實施出口管制，意在“保護美國人工智能及其他支持技術免受外國對手的利用”，實則限制中國集成電路和人工智能大模型發展，對我國人工智能企業創新生態和國家安全產生了巨大威脅。我國積極參與人工智能的國際治理合作與風險控制，2022年11月和2023年4月分別向聯合國提交《中國關于加強人工智能倫理治理的立場文件》和《中國關于全球數字治理有關問題的立場》，制定應對國際規制的市場化對沖策略，如重構防御性供應鏈、內生轉化安全技術；同時，構建維護技術安全的市場化治理架構，推動創新要素的競爭性安全配置，從上下內外各方面為人工智能企業提供創新生態安全保障和發展支撐。
新型舉國體制推進中國人工智能企業創新生態系統跨越發展的五大結構性矛盾
當前中國人工智能技術創新發展不平衡、不充分，尚未形成充分支持技術創新、能夠自我循環和迭代創新的人工智能企業創新生態系統，從新型舉國體制視角看，在供給和需求、政府和市場、產業鏈上下游等方面存在多重矛盾問題。
國家戰略需求與市場供給之間匹配度不高，缺少清晰“國家需求信號”
當前，人工智能技術創新的快速發展和“顛覆式涌現”與國家重大需求存在結構性錯配，供給和需求之間對接不暢、“國家需求信號戰略引導”機制薄弱。早在2017年，國務院就發布《新一代人工智能發展規劃》，強調“把人工智能發展放在國家戰略層面系統布局、主動謀劃，牢牢把握人工智能發展新階段國際競爭的戰略主動”。但是，圍繞該規劃的國家戰略需求的確立、分解、翻譯不夠明確，需求分解機制缺失導致市場響應碎片化、面向市場供給方的“信號”不足，人工智能企業一擁而上、低水平重復建設，出現“同質化競爭”“扎堆傾軋”的問題，沒有圍繞“產學研生態”形成有效分工。例如，在ChatGPT問世之后，中國人工智能行業掀起“百模大戰”，2023年出現217個大模型項目，但78%集中在自然語言處理（NLP）領域，與國家規劃的智能制造（12%）、生物醫藥（6%）等重點領域匹配度不足，且很快又有被新技術和新產品取代的趨勢，既浪費了大量人力物力，也無法精準對接和有效支撐國家戰略需求。
對市場規律和利潤反哺規律尊重不夠，出現圍繞政府政策做企業的“政商伴生”現象
當前，中國人工智能技術創新的政策導向較為突出，未能充分發揮企業主體作用、激發市場主體活力。《新一代人工智能發展規劃》強調“發揮好財政投入、政策激勵的引導作用和市場配置資源的主導作用”，但是少數財政投入和政策激勵的方向與重點沒有充分尊重市場規律，沒有在市場績效和競爭生態中挑選“贏家”，而是出現了“企業跟著政府走、創業跟著政策走、創新跟著形勢走”現象。雖然這種現象和選擇能夠在一定程度上契合政府意愿和產業政策，獲得財政投入和政策扶持；但其忽略了企業天然市場邏輯，沒有從利潤出發做企業。從政策出發做企業使得企業對財政投入產生依賴、形成預算軟約束，導致企業依靠政府財政輸血存活，缺乏在市場競爭中自我造血、可持續發展的能力，極易遭受技術突破和優勢企業的沖擊，最終造成國家和企業“雙輸”局面。
產業鏈上下游分工不夠明確，集成創新和系統性創新缺乏產業鏈基礎，政府作為有所缺位
基于產業鏈的企業創新生態系統創新孵化聯動不夠，未能以產業鏈上下游鏈條為基礎催生孵化人工智能技術創新。我國人工智能技術創新產業鏈在硬件、系統和應用3個技術創新子系統之間存在較大發展差異，導致資源分配不合理，影響整個產業鏈的協同效應；我國在底層關鍵技術創新方面能力不足，限制了產業鏈中高端技術的發展，進而影響到整個產業鏈的競爭力和創新能力；創新資源供給存在障礙，如資金、人才和技術等關鍵要素的不足，導致產業鏈中的企業難以進行有效的集成創新和系統性創新；不同企業間的技術范疇和創新模式存在差異，企業之間缺乏明確的合作模式和應用場景，使得產業鏈上下游之間的協作難以形成有效合力。究其原因，一方面是市場無序競爭、一擁而上，企業之間良莠不齊、缺乏產業鏈接及其鏈條上的分工與協作，難以發揮各自優勢；另一方面是政府作為有所缺位、缺乏系統思維和布局，在宏觀調整、政策引導、協調管理監督等方面的作用發揮不足，未能在人工智能企業創新生態中整治亂象和優化市場競爭秩序。
舞蹈場地國家面向企業的基礎性前沿性探索性研究引導資助強度不夠，企業研發負擔過重
當前，人工智能技術創新競爭激烈，但人工智能企業研發負擔過重，面向產業的基礎性、前沿性、探索性研究方面的政府資助不足。人工智能技術尤其是基礎性前沿性探索性的人工智能技術，具備較強的復雜性和不確定性，研發投入往往需要長期的積累和大量的資金支持，企業面臨較高的風險和不確定性。這種情況下，企業可能會因為擔心投資失敗而減少在這些領域的投入，從而影響到人工智能技術的發展和創新。現實中，政府一方面在財政補貼、稅收優惠、行業標準等方面支持不足，未能間接引導企業關注和投入基礎性、前沿性、探索性研究；另一方面在建立公共研發平臺、資助科研項目等方面直接參與較多，未能將人工智能技術成果轉移轉化為企業創新生態中的共同知識和價值創造，使得眾多人工智能企業困于基礎研究、難以實現技術或產品突破。
國家級“公益耐心資本”滯后，以國家戰略資金引導孵化市場集群式創新不夠
人工智能技術創新的“涌現”需要長期的資本投入支持，政府在長期資本、耐心資本的籌集、建設和運營方面機制不全、能力不足。政府性資金原則上不應將資金集中成立產業基金，從而進入二級市場影響市場股價，導致“守門員”兼任“裁判員”，而應充當國家出資人的天使投資機構，以政府前期投入吸引社會資本共同進行長期投資。根據美國智庫安全與新興技術中心2019年《中國公共人工智能研發支出：初步調查結果》（Chinese translation of Chinese public AI R&D spending: Preliminary findings）報告，中國政府每年通過政府引導基金在私營企業人工智能活動上的投資最多可達數十億美元，中國人工智能研發財政支出重點傾向于應用研究與實驗開發，而不是基礎研究。政府對于自身在人工智能企業創新生態系統中的角色定位和功能作用仍不明確，政策與實踐之間的脫節可能導致資本運營效率低下，政府在資本運營中的角色應當是引導而非直接控制：過多的政府干預可能會抑制企業的創新和競爭力，而干預不足則可能導致資源配置不合理。
新型舉國體制推進我國人工智能企業創新生態系統跨越發展的策略路徑
面對我國人工智能企業創新生態系統的矛盾問題，要充分把握人工智能時代技術創新的模式特征，以新型舉國體制充分嵌入、不斷推進我國人工智能企業創新生態系統跨越發展。
建立國家戰略需求的生成、發布、對接與落地機制，以明確國家戰略需求牽引重大前沿創新。在生成機制上，順應新一輪科技革命和產業變革趨勢，面向國家重大需求和戰略必爭領域，系統謀劃，超前布局；在發布機制上，通過政策文件和新聞報道發布國家戰略需求，明確國家在不同領域的重點需求和優先方向；在對接機制上，強調以國家戰略需求為牽引，整合和引導優勢創新力量資源主動響應國家戰略需求，積極參與國家大科學計劃、充分利用國內外優勢創新資源；在落地機制上，以前沿技術突破引領未來產業發展，加強原創性、顛覆性技術創新，以市場為牽引實施一批科技創新重大應用場景建設，貫通研發與應用，加快創新落地和產業化進程。
推動有為政府和有效市場的有效配合，實施基于市場績效的產業扶持政策和產業鏈上下游企業治理。依托新型舉國體制加速打造技術策源地，健全培育壯大科技領軍企業機制，在公平、充分的市場競爭中挑選產業鏈鏈主企業，打造核心領軍企業；確立各類企業創新主體的平等地位，制定較為公平的市場準入規則，確保各類型企業圍繞產業鏈上下游公平開展競爭；鼓勵各企業在產業鏈和市場競爭中找準生態位，凸顯比較優勢，上下游企業加強分工協作、協同融合創新，實現“1+1+1>3”的整體效果；優化資源配置，構建開放有序的人工智能企業生態系統，推動公共數據開放共享、鼓勵打破信息孤島，實現全產業鏈的數據共享和交互。
統籌配置國家創新資源，增加企業資助強度，在創新資助方面賦予企業與國家創新機構同等待遇。進一步全面深化改革開放，制定系列扶持政策，優化對初創期科創企業技術創新的資助和扶持機制。全面實施促進科技創新的稅收激勵政策（包括企業研發費用加計扣除、基礎研究投入稅收減免、高新技術企業稅收優惠等多項措施），以降低企業研發成本；鼓勵企業積極主導或參與國家科技攻關項目，促進企業、高等院校、科研機構等多元創新主體合作共建創新平臺，構建規模更大、效率更高、供需雙方自愿合作且緊密互動的協同創新體系；鼓勵領軍企業和獨角獸企業作為主導，聯合相關領域的高校、科研機構以及產業鏈上下游企業，打造創新聯盟或創新聯合體，建立技術創新中心，采取事前補助等方式給予支持；持續提升資助強度，按照科研需求，在綜合評價科研工作成效基礎上，不斷調整基金支持人員結構，特別針對重點領域和重點項目逐步加大資助力度。
統籌兩大系統資源，以國家力量建設國家和地區級“公益天使投資”等耐心資本，探索“企業研發準備金制度”，引導多元社會資本共同孵化前沿技術創新。統籌軍、民兩大系統的創新扶持資源，可考慮在國家創新資助的源頭實現人工智能創新資源支持的一體規劃、一體運用與一體保障，避免重復投資浪費。加大國家戰略資本支持力度，發揮國家“投早、投小、投硬科技”的示范引領和前期孵化作用，利用國家級“公益天使投資”引導地方政府、創投機構及其他社會資本支持處于種子期和初創期的科技公司。鼓勵和引導有實力的企業參與國家關鍵核心技術攻關，探索建立“企業研發準備金”制度，加強企業主導的產學研深度融合；同時，通過實施更大力度的研發費用加計扣除、高新技術企業稅收優惠等普惠性政策，激勵企業加大研發投入。
強化我國企業海外利益保護，加強多層次高水平國際交流合作，積極參與全球人工智能全球治理。建立國家與產業界的聯系扶助機制，加強涉外安全與涉外法治建設工作的一體謀劃、統籌協調，及時聽取產業企業、特別是中小企業的海外利益保護訴求，進一步維護我國人工智能企業、特別是眾多中小企業的海外利益。構建“技術特區—國際飛地”雙循環體系，在國內劃定人工智能自由貿易試驗區，允許外資研發中心直接參與國家級項目競標，在海外建立聯合實驗室，形成知識溢出的制度性通道。推動國內人工智能監管相關組織積極參與國際高端人工智能監管會議和論壇，與各國政府、監管機構、企業和研究機構探討和分享監管經驗和技術成果，主動融入人工智能全球治理，充分利用“一帶一路”倡議、金磚國家G20等雙/多邊合作機制，探索與“一帶一路”和金磚國家之間先行建立多邊合作框架，推動制定全球性的人工智能技術合作、知識產權和標準互認互通以及安全規范體系。推動國際人才交流與合作，引導企業與國際頂尖人工智能機構合作，建立平等互惠的國際產業合作聯盟，推進人工智能領域的高質量、全方位、多層次對外開放與合作。
（作者：梅陽，香港中文大學（深圳）前海國際事務研究院；牛昊，國防科技大學軍政基礎教育學院；姜涵，廣州粵港澳大灣區研究院。《中國科學院院刊》供稿）
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